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La Banque de France

  1. Histoire de la Banque de France
  2. La volonté de Bonaparte
  3. Institut d'émission à Paris, puis sur tout le territoire
  4. De l'indépendance formelle
  5. … à la dépendance effective
  6. …puis à l'indépendance institutionnelle
  7. Questions / Réponses
Introduction à son histoire

Histoire de la Banque de France

La Banque de France:

De l'institut d'émission à la sentinelle de la stabilité des prix.

Si depuis l'avènement de l'euro et l'instauration de la Banque centrale européenne, la Banque de France est privée de tout pouvoir réel sur la politique monétaire, elle restera encore plus longtemps, dans la mémoire collective, un symbole fort de l'histoire économique de notre pays. Elle a en effet, pendant deux siècles, constamment veillé à ce que la circulation monétaire et l'organisation bancaire permettent, quels que soient les évènements, de sauvegarder la valeur du franc. La Banque de France est à l'origine une banque commerciale.

Très rapidement, elle reçoit le monopole de l'émission de billets. En contrepartie de cette faveur, elle doit venir en aide aux différents gouvernements pour la recherche de fonds, d'abord pour financer les guerres, puis pour faire face à des dépenses de toute nature. Ce privilège explique les relations souvent difficiles que la Banque de France a toujours entretenues avec les autorités politiques, avec pour issue l'indépendance institutionnelle qui lui est accordée en 1994.

Entre-temps, les responsabilités de la Banque de France se sont considérablement accrues: elle est devenue banque des banques, chargée d'assurer, à tout moment, la liquidité du système bancaire. Elle est aussi régulatrice du stock de monnaie en circulation quand la politique monétaire est devenue un pan essentiel de la politique économique.

La volonté de Bonaparte

La volonté de Bonaparte

Lorsque Bonaparte arrive au pouvoir, la situation économique, financière et monétaire de la France est désastreuse. La croissance est brisée par dix ans de troubles et de guerres, les capitaux ont fui, les finances publiques sont dans un état déplorable, la thésaurisation de monnaie métallique est considérable en raison de la méfiance du public vis-à-vis des banques et des billets, le souvenir des conséquences dramatiques de la faillite de Law en 1716 et de la création en nombre démesuré d'assignats étant encore dans tous les esprits.

Il existe bien, depuis 1777, une Caisse d'escompte, qui se comporte comme une véritable banque sans en porter le nom, assure les transactions sur les métaux précieux, reçoit des dépôts et escompte les lettres de change. Émettant des billets au porteur payables à vue et qui ne sont acceptés qu'à Paris, elle jouit longtemps d'une bonne réputation grâce à la détention d'un seuil minimal d'encaisse métallique.

Mais, transformée en 1787 en Banque nationale, la totalité de la monnaie qu'elle crée est réservée, de manière secrète et en contrepartie d'un privilège d'émission pour trente ans, à des prêts en faveur de l'Etat. Face à une expansion non maîtrisée, ses billets sont retirés de la circulation en décembre 1792 et la banque est fermée le 24 août 1793.

Depuis que l'émission d'assignats est interdite, en février 1796, n'a plus cours légal, à nouveau, que la monnaie métallique, en quantité insuffisante pour faire face à l'essor des besoins de paiements. Aussi, le 29 juin 1796, des banquiers fondent-ils la Caisse des comptes courants, chargée de favoriser le commerce par la mise en circulation de billets et d'accroître les règlements par virements. Au cours des trois années suivantes, cinq établissements de même nature apparaissent. Gérés de manière prudente, ces organismes favorisent le retour de la confiance du public dans les billets.

C'est dans ce contexte que deux banquiers, Le Couteulx de Canteleu et Perregaux, proposent à Bonaparte de faire de l'une de ces Caisses un véritable Institut d'émission, financé par la puissance publique, mais indépendant d'elle, sur le modèle de la Banque d'Angleterre. Le Premier consul signe, le 18 janvier 1800, un arrêté qui transforme la Caisse des comptes courants en Banque de France. Adoptés le 13 février 1800, les statuts de cette société privée en commandite par actions fixent son capital à 30 millions de francs. Afin de montrer sa confiance dans la nouvelle institution, Bonaparte en est, avec sa famille, le principal souscripteur. La banque ouvre ses portes le 20 février 1800.

La Banque de France s'installe rue de la Vrillière, dans l'hôtel de Toulouse
Peinture d'Albert Sébille
Institut d'émission à Paris, puis sur tout le territoire

Institut d'émission à Paris, puis sur tout le territoire

La Banque de France est chargée d'émettre des billets au porteur, garantis par son encaisse en numéraire, dont le pourcentage légal ne sera suspendu que par la loi du 1er septembre 1939. C'est en avril 1803 qu'elle reçoit le privilège exclusif d'émission des billets de banque, mais seulement pour Paris et pour quinze ans. Les cinq caisses qui lui font concurrence ne peuvent plus créer de nouvelles coupures et doivent retirer celles qui sont en circulation.

Jusqu'en 1805, la Banque n'éprouve aucune difficulté à répondre aux demandes de conversion des billets en espèces. Mais, cette année-là, le financement de la hausse des dépenses militaires diminue fortement son encaisse et elle doit prendre la décision de ne plus convertir qu'un seul billet par demandeur. La panique est proche, mais l'annonce des victoires d'Ulm, le 20 octobre, et d'Austerlitz, le 2 décembre, parvient à calmer les esprits.

Tout en prorogeant le privilège d'émission de vingt-cinq ans, Napoléon en profite pour asseoir la tutelle de l'État sur la Banque. En 1808, la Banque de France s'installe définitivement dans l'hôtel de Toulouse, rue de La Vrillière. Le 16 janvier de la même année, elle est dotée de « statuts fondamentaux », appliqués jusqu'en 1936, qui l'autorisent à créer des succursales, les comptoirs d'escompte, « dans les villes de départements où les besoins du commerce en feraient sentir la nécessité». Fermés peu après en raison de l'accueil très réservé de la population locale et de la concurrence de neuf banques départementales, les succursales réapparaissent à partir de 1836.

Pendant dix ans, leur activité reste limitée car leurs billets ne sont remboursables qu'au comptoir qui les a émis. Elle s'accroît considérablement quand la Banque reçoit, le 27 avril 1848, le monopole d'émission de billets sur tout le territoire et met en circulation des coupures de faible montant.

En 1873, l'institution est sommée d'ouvrir une succursale dans les départements où il n'en n'existe pas. Après avoir atteint 257 en 1970, le nombre des comptoirs diminue régulièrement depuis, en raison de la nécessité de réaliser des économies d'échelle. En 1848, de manière provisoire, et en 1875, de manière définitive, l'émission de billets est limitée, seul le Parlement ayant le droit d'augmenter le plafond.

En dehors de quelques périodes de crises monétaires dues à des raisons politiques, militaires ou économiques (1848-1850, 1870-1878, 1914-1928), pendant lesquelles est instauré le cours forcé pour mettre fin à la conversion en or, la Banque ne faillit pas aux demandes de remboursement de ses billets, ce qui lui forge une réputation solide. La nationalisation de 1945 entérine définitivement le privilège d'émission, sans limitation de durée: « La Banque continuera à assumer seule l'émission des billets de banque sur l'ensemble du territoire. »

L'avènement de l'euro ne remet pas en cause cette disposition qui, de toute façon, a désormais perdu de son importance puisque la monnaie fiduciaire ne représente plus, aujourd'hui, que 20 % des moyens de paiement en circulation en France. Si la Banque centrale européenne bénéficie du monopole d'autorisation d'émission dans l'Union européenne, la Banque de France reste seule autorisée à émettre des billets ayant cours légal en France métropolitaine, à Saint¬Pierre-et-Miquelon et à Mayotte.

Les comptoirs de la Banque de France restent responsables de la surveillance de la qualité des billets sur l'ensemble du territoire et disposent de réserves de coupures leur permettant d'alimenter la région sous leur responsabilité. Le privilège qui est accordé à l'Institut d'émission n'est pas sans conséquence: lors de chaque renouvellement du monopole, la tutelle de l'Etat sur la Banque s'alourdit, jusqu'à ce que l'environnement international oblige les pouvoirs publics à lui accorder son « indépendance ».

De l'indépendance formelle

De l'indépendance formelle

La volonté du public de n'accepter qu'une banque qui le préserve des dérives précédentes ne dure que pendant les deux premières années de la Banque de France créée sous forme privée, elle est en effet juridiquement indépendante de l'État et de son bras financier, le Trésor, client ordinaire autorisé à escompter les effets en sa possession.

Ainsi, le Premier consul déclare « qu'on devait se persuader que le gouvernement favoriserait de tout son pouvoir la Banque de France, non pour faire un usage particulier du crédit qu'il pouvait obtenir, mais pour atteindre de grands résultats d'utilité générale dans la circulation et l'intérêt de l'argent ».

Mais l'ambiguïté des liens entre la Banque de France et l'État apparaît dès l'origine de l'établissement car, même si les fondateurs obtiennent que les prêts au Trésor soient strictement encadrés, les autorités sont immédiatement tentées de faire de la Banque le caissier et le banquier du gouvernement.

Aussi doit-elle consentir très rapidement des avances sur les obligations souscrites par les receveurs généraux en représentation de leurs engagements de verser au Trésor le produit des rentrées fiscales. Les propos tenus par Napoléon à l'occasion de sa reprise en main de l'institution en avril 1806 traduisent bien l'équivoque de la situation: « ]e veux que la Banque de France soit assez dans les mains du gouvernement et n'y soit pas trop.»

L'empereur décide que l'État nomme gouverneur l'un des deux cents plus gros actionnaires, détenant au moins cent titres, pour diriger la Banque, aux côtés du Conseil des régents, composé, depuis 1803, de trois receveurs des contributions, de huit industriels et commerçants actionnaires et de sept banquiers privés dont l'influence est ainsi dite.

Napoléon ajoute: « Je pourrais consentir à ce que le Comité désignât un gouverneur et soumit ce choix à mon approbation. Mais je dois être le maître dans tout ce dont je me mêle, et surtout dans ce qui regarde la Banque qui est bien plus à l'Empereur qu'aux actionnaires, puisqu'elle bat monnaie … ».

Révocable ad nutum, le gouverneur est aux ordres de l'empereur. Il sera ensuite sous la coupe du gouvernement, davantage encore à partir de 1897, quand le poste bénéficie du statut de fonctionnaire. Après 1815, la Banque retrouve une certaine indépendance. Elle fixe librement le taux d'escompte et refuse parfois d'escompter des effets publics.

Mais cette situation prend fin avec la révolution de 1848 quand une convention stipule que la Banque ne peut refuser de répondre aux demandes d'avances exceptionnelles de l'Etat et que le gouvernement doit donner son accord pour toute modification du taux d'escompte. Le parlement ne cesse, par la suite, d'alourdir les obligations de l'Institut d'émission vis-à-vis de la puissance publique: il prévoit des avances permanentes à des conditions avantageuses, lui impose une redevance sur la circulation monétaire, l'oblige à assurer gratuitement au Trésor la gestion de certaines opérations de caisse, lui demande de mettre ses guichets à disposition pour le placement des emprunts publics, élargit l'intéressement de l'Etat aux bénéfices…

Si la Banque répond le plus souvent aux injonctions de l'Etat (elle le sauve, par exemple, en 1878 de la faillite), il lui arrive, parfois, de s'y opposer. L'épisode le plus célèbre est la fin de non-recevoir adressée à Gambetta pendant la guerre de 1870. Mais le gouvernement finit toujours par l'emporter, par des menaces de nationalisation, par le renvoi du gouverneur (ce que fait Gambetta avec Denormandie), par le renforcement de ses pouvoirs lors de chaque renouvellement du monopole (les avances permanentes sont, par exemple, fortement accrues en 1897).

A partir de 1911, des traités font de la Banque de France le créancier permanent du Trésor. L'Institut d'émission est ainsi amené à financer la Première Guerre mondiale et ses conséquences: il devient le bras armé de l'État pour la distribution de crédit et la stabilité monétaire.

L'activité des succursales s'accroît à partir d'avril 1848 quand la Banque reçoit le monopole d'émission des billets. Le montant des coupures est alors diminué.
Ci-dessus, un guichet en 1926
… à la dépendance effective

… à la dépendance effective

Les tensions entre la Banque de France et les pouvoirs publics s'exacerbent dès le début des années 1920. La Banque s'oppose aux demandes de plus en plus pressantes d'avances des gouvernements. Fin 1925, le gouverneur empêche Caillaux d'intervenir sur le marché des changes pour soutenir le franc.

La situation ne change pas avec la politique menée par Poincaré. Pour la première fois de manière publique, le gouverneur fait part de ses critiques: « II faut savoir si le gouvernement souhaite que la Banque d'émission soit un établissement privé ou une banque d'État.

Dans le premier cas, il faut alors respecter son indépendance. Dans le second, il faut réformer par une loi. » Plus tard, en 1934, la Banque de France refuse d'accéder à la requête du ministre des Finances de baisser le taux pour stimuler l'économie.

Les victoires sont cependant chaque fois temporaires: entre 1926 et 1935, le gouverneur est révoqué à trois reprises. Surtout, l'emprise des pouvoirs publics devient définitive avec l'étatisation de juillet 1936 qui transforme la banque de France en monopole d'Etat, afin que, même si elle continue à se comporter comme un établissement ordinaire, elle accorde ses crédits en fonction des besoins économiques de la nation.

L'assemblée générale est ouverte à tous les actionnaires, chacun disposant d'une voix quel que soit le nombre d'actions qu'il détient. Parallèlement, les quinze régents du Conseil général sont remplacés par vingt conseillers dont seulement trois sont élus, deux par les actionnaires et un par le personnel, les dix-sept autres étant nommé par l'Etat. Pendant la Seconde Guerre mondiale, le siège de la Banque est transféré successivement à Saumur, Bordeaux, Clermont-Ferrand, et son stock d'or est mis en lieu sûr.

En 1945, l'étatisation est transformée en nationalisation « dans le but d'une plus grande subordination de la Banque de France à l'État ». Toutes les actions sont transférées à la puissance publique, les anciens actionnaires étant dédommagés par des obligations. Le Conseil général est ramené à douze membres (puis à dix en 1973) nommés par le gouvernement (sauf le représentant du personnel, élu). La Banque devient alors, officiellement, banque d'Etat, et non plus seulement banque de l'Etat. Relais essentiel de la politique économique, elle participe au financement de la reconstruction.

La répartition des billets et des pièces de monnaie sur l'ensemble du territoire est assurée par la Banque.
Ci-dessous, traitement des pièces en 1926.
…puis à l'indépendance institutionnelle

…puis à l'indépendance institutionnelle

Si les statuts du 3 janvier 1973 dotent la Banque d'une véritable charte de banque centrale, c'est la loi du 4 août 1993 qui, en adaptant les principes du traité de Maastricht, tranche définitivement ses relations avec l'Etat en lui octroyant, au moins institutionnellement, son indépendance.

Sous l'autorité du gouverneur et des deux sous-gouverneurs, la définition de la politique monétaire et le cadre des opérations de la Banque sont confiés à un Conseil de la politique monétaire, transformé en février 2007 en Comité monétaire du conseil général.

Désormais, il est interdit au gouvernement de donner des instructions à la Banque, d'obtenir de sa part un financement direct afin d'éviter de faire fonctionner la « planche à billets » inflationniste, de révoquer le gouverneur, sauf incapacité ou faute grave.

En revanche, « le gouvernement détermine le régime de change et la parité du franc », ce qui, dans le contexte international contemporain, réduit sensiblement l'indépendance réelle de la Banque . Toutes ces dispositions sont reprises dans les textes qui régissent la Banque Centrale européenne.

Le dernier rôle confié à la Banque de France est le contrôle de la quantité de monnaie en circulation. Pour remplir cette mission, la Banque de France dispose d'un instrument privilégié: le taux d'escompte, prix du réescompte.

Pendant près de cinquante ans, ce taux d'intérêt demeure à un niveau quasiment fixe (entre 4 et 6 %): le Conseil de régence de la Banque de France respecte les recommandations de Napoléon, partisan de la stabilité du taux, car il estime que les baisses favorisent la spéculation et que les hausses ralentissent l'économie.

La crise de 1847 fait prendre conscience de l'efficacité des variations de ce taux. Limitées pendant dix ans, ses modifications deviennent plus fréquentes quand, de 1870 à 1914, la Banque de France est chargée d'être « la gardienne vigilante de la monnaie », aux niveaux à la fois extérieur (pour que le pays conserve son rang international) et intérieur (pour éviter que la hausse des prix ne mine la confiance du public).

Quand le réescompte est définitivement abandonné, au début des années 1970, au profit de l' open-market qui permet, depuis 1938, aux autorités monétaires d'intervenir à taux variables sur le marché monétaire, l'utilisation de l'instrument « taux d'intérêt » devient encore plus prépondérante et permet à la Banque de France de maintenir la stabilité des prix.

Aujourd'hui, la Banque de France n'est plus que le relais de la Banque centrale européenne, en charge de la politique monétaire de la zone euro. Mais son histoire est loin d'être terminée. Après deux cents ans au service du franc, un nouveau défi attend la « Vieille Dame de la rue de la Vrillière »: réussir à faire accepter l'euro aux français et leur éviter de regretter leur ancienne monnaie.

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